Ihwal Korupsi dan Birokrasi

Oleh: Agusti Anwar

Masalah korupsi, kolusi dan nepotisme (KKN) mencuat menjadi tema sentral dalam politik Indonesia sejak era reformasi. Tuduhan KKN adalah isu yang dapat membuat pejabat yang korup ketar-ketir, takut terlengserkan. Jagung Andi Ghalib dinonaktifkan karena tuduhan suap. Sejumlah penyuapnya bahkan sudah dengan sukses di"tersangka"kan. Andi Ghalib? Entahlah, banyak kepentingan politik tumpang tindih di sini, tersangkut terkait jadi kusut dan memalukan.

Setelah kasus Ghalib naik ke permukaan, baru-baru ini Menkowasbangpan Hartarto melemparkan statistik ke publik. Disampaikan bahwa kasus-kasus KKN terjadi di 13 instansi pemerintah dengan jumlah 27.865 kasus. Adapun kerugian negara diperkirakan mencapai Rp. 1,9 triliun dan US$ 133 juta. Jumlah kasus yang dilaporkan per instansi beragam. Yang terbanyak di Departemen Keuangan, yakni 8.844 kasus dengan rata-rata nilai kerugian Rp. 2,4 juta. Sedangkan di Departemen Pertambangan dan Energi dilaporkan tujuh kasus saja, dengan nilai rata-rata 212 milyar rupiah per kasusnya. Apakah hanya itu saja?

Bagi publik, ternyata, besarnya nilai korupsi yang sebagian besar dalam kategori mark up itu sama sekali tidak mengagetkan. Karena, seperti kata Dawam Raharjo, "angkanya dirasakan lebih kecil dari yang diperkirakan, mengingat dugaan korupsi yang cukup luas di semua departemen pemerintah" (Bisnis Indonesia, 11 Juli 1999). Respons lainnya ada yang menilai pembeberan tersebut sebagai manuver politik semata, dalam konteks pelaksanaan artifisial dari TAP No. XI/MPR/1998, di samping riuh-rendahnya kasus dugaan suap Andi Ghalib. 

Publik juga melihat bahwa walaupun jumlah kasus korupsi itu cukup gegap gempita, kasus-kasus penyelesaian korupsi lewat pengadilan justeru tidak tampak. Sudah menjadi berita basi bahwa rangkaian kasus mega-korupsi jauh lebih menggunung lagi. Wallahu 'alam. 

Fakta di atas barangkali hanyalah sebuah fragmen terkini di Indonesia. Relevansinya adalah karena konteks kolom ini berkaitan dengan korupsi dan birokrasi. Adalah sebuah pengetahuan umum belaka bahwa jika orang bicara tentang korupsi, kerangka berfikirnya lebih mengarah kepada birokrasi publik, terpaut dengan inefisiensi sebuah pemerintahan.

Memang, gagasan awal dibentuknya birokrasi sebetulnya adalah untuk kepentingan pelayanan publik, yang sasaran akhirnya adalah guna mewujudkan kesejahteraan rakyat (bonum publicum) sebagai raison d'etre dari eksistensi sebuah negara. Dalam konteks inilah Max Weber melihat birokrasi sebagai hirarki administratif yang profesional.

Malangnya, image tentang birokrasi di mata publik umumnya tidak sepositif itu. Birokrasi memang berasal dari kata "biro" yang berarti "meja". Namun, dalam prakteknya, karena demikian lazim birokrasi tampil sebagai lembaga yang bekerja dengan prosedur yang lamban, sebagai institusi yang korup, yang tertutup, yang mengalienasi publik, maka image riil dari birokrasi berubah menjadi rangkaian meja-meja ping pong yang ruwet. Birokrasi berubah menjadi lembaga "pelayanan publik" yang justeru sedapat mungkin ingin dihindarkan oleh mereka yang sepatutnya dilayani itu. Karakteristik negatif ini memang sudah melekat erat pada birokrasi di banyak negara berkembang. Sebetulnya, bukan publik di luar birokrasi saja yang dapat jadi korban, karena dalam tubuh birokrasi itu sendiri pun kerap terdapat realitas homo homini lupus, birokrat yang satu 'memakan' yang lain, saling mengorbankan berdasarkan kepentingan dan kekuasaanya. Birokrasi tidak selamanya bisa dianggap sebagai entitas yang utuh.

Sudah galibnya pula apabila birokrasi yang buruk itu dianggap sebagai refleksi dari suatu pemerintahan yang buruk. Birokrasi, selaku faktor penghubung antara the govern dan the governed, selaku ujung tombak pelayanan publik, adalah variabel pertama yang menjadi takaran baik buruknya performance sebuah pemerintahan. Birokrasi yang buruk dapat mengakibatkan jatuhnya sebuah pemerintahan, baik pemerintahan yang absah sekalipun.

Persoalannya, mengapa image birokrasi itu demikian mengecewakan?

Kekecewaan ternyata dapat berbagai bentuk. Ada sebuah fakta klasik yang unik untuk perbandingan, walaupun dari aspek yang berbeda. Dulu, pada tahun 301 M, seorang raja Romawi yang punya nama cukup panjang, Goaius Aurelieus Valerious Diocletianus, pernah melakukan eksperimen birokrasi. Sebetulnya, ia berangkat dari pemikiran yang mulia, bahwa ia ingin menciptakan suatu pemerintahan yang benar-benar mampu mengatur semua masalah kemasyarakatan yang ada.

Untuk itu, ia pun membuat banyak peraturan yang sangat terinci, yang mengatur segala bidang. Termasuk, misalnya, mengenai penertiban tukang daging, tukang roti, tukang batu, dan seterusnya. Persoalannya, untuk menjalankan semua peraturan yang mendetail itu secara baik tentu diperlukan aparat pemerintahan yang banyak pula. Tapi, waktu itu, Diocletianus pun kaget sendiri. Bukan apa-apa. Karena besarnya birokrasi yang ia ciptakan, penuh cabang dan tumpang tindih satu sama lain, ia menemukan bahwa besarnya birokrasi itu telah mencapai separuh jumlah penduduk yang ada. Sang raja itu pun menjadi lebih terkejut lagi ketika menyadari bahwa hampir semua pendapatan negara-kota itu habis hanya untuk membiayai birokrasi itu sendiri. Diocletianus pun kapok.

Realitas birokrasi di zaman modern memang lebih kompleks, meskipun dalam aspek ukuran dan pembiayaan tidak seperti eksperimen klasik di negara-kota tersebut. Masalah yang terparah tentunya dirusaknya birokrasi oleh praktek-praktek korupsi, sehingga pelayanan publik jadi berbiaya tinggi, belum lagi karena kelambanan prosedural dan rendahnya profesionalisme. Seperti dinyatakan Peter M. Blau, esensi birokrasi adalah untuk memaksimalkan efisiensi dalam administrasi. Namun,  realitas yang ada sering bertolak belakang, karena pengalaman yang kerap dialami oleh masyarakat, seperti istilah Martin Albow, justeru adalah “inefisiensi birokrasi”.

Dengan sendirinya birokrasi mudah terjangkit image negatif. Tidak ditaati saja prinsip sine ira et studio, misalnya, maka birokrasi itu sudah buruk. Artinya, birokrasi baru bisa dinilai baik jika ia menjalankan prinsip tidak pandang bulu: kualitas pelayanan publik yang sama diberikan kepada semua individu tanpa diskriminasi apa pun. Oleh sebab itu, birokrasi tidak boleh terkena KKN, sebab infeksi virus KKN itu dengan sendirinya akan menempatkan birokrasi pada posisi yang tidak netral. Infeksi KKN akan menjadikan birokrasi lebih sebagai monster yang menakutkan.

Dari sini, pertanyaan bagaimana menciptakan birokrasi yang bersih tetap tidak mudah dijawab. Secara teoretis, jika cacat sebuah birokrasi misalnya hanya karena ukurannya yang terlalu besar dan struktur yang overlapping, penyelesaiannya bisa melalui perampingan (debirokratisasi). Jika itu menyangkut rendahnya skill, pemecahannya adalah program pendidikan dan pelatihan. Sedangkan untuk penangkalan cacat yang lain seperti KKN, biasanya adalah penerapan mekanisme pengawasan.

Namun problemanya, semua resep itu pun tidak dengan sendirinya menjamin perbaikan birokrasi. Soalnya, di negara yang birokrasinya sangat korup sekalipun biasanya debirokratisasi dilakukan, badan-badan pengawasan dibentuk. Di Indonesia, semua itu juga telah dilakukan. Namun, ironisnya, birokrasinya masih juga korup, masih juga tidak efisien, masih saja menggerogoti. Tentu saja semua itu semakin parah lagi, andaikan, misalnya, badan-badan pengawas juga terperangkap dalam vicious circle KKN dan ikut bermain melanggengkannya. Kalau ini terjadi, pertanyaan klasik “who guards the guardian?” muncul ke permukaan; dan jawabannya sama sekali tidak mudah. Untuk kasus kita, ketika Jagung Andi Ghalib yang semestinya menegakkan hukum diduga terlibat kasus penyuapan, rakyat yang masgul hanya membatin, quo vadis---mau kemana kita?

Di tengah kekecewaan itulah maka penegakan demokrasi yang genuine semakin urgens, tidak lain karena demokrasi dapat menjadi kerangka penyelesaian beragam permasalahan bangsa ini secara lebih komprehensif, termasuk dalam hal inefisiensi birokrasi. Mengapa?  Dalam konteks kolom ini, alasannya paling tidak karena tiga karakteristik. Pertama, demokrasi itu artinya supremasi hukum tanpa peluang diskriminasi: setiap individu yang bersalah dapat dihukum. Tidak ada penelikungan hukum, tidak ada the untoucahbles.

Karakteristik kedua, demokrasi itu memberdayakan rakyat (civil empowerment). Jadi, rakyat bukan semata-mata berada pada posisi tertindas, termasuk penindasan oleh birokrasi. Dan, ketiga, demokrasi itu menonjolkan accountability dan transparansi: bahwa pertanggungjawaban adalah benar-benar kepada publik, yakni pengertian persis dari  gelar “abdi rakyat” (civil servant).

Hanya dalam sistem politik yang demikian itulah birokrasi yang bersih dapat diciptakan. Mengapa? Karena penyalahgunaan betul-betul bisa diadili. Karena publik dapat menyatakan ketidakpuasan terhadap inefisiensi. Karena kinerja birokrasi terbuka lebar bagi public scrutiny.

Dengan framework seperti itu, barulah debirokratisasi, profesionalisme, pengawasan, bahkan termasuk pembentukan badan-badan anti korupsi sebagai mekanisme publik dalam hal early warning system, dapat benar-benar efektif. Soalnya, dalam wacana demokratis yang memungkinkan koreksi seperti itu, seorang birokrat yang cleptomania, berjiwa serakah dan penindas sekalipun, tidak akan bisa melakukan apa-apa, melainkan harus menunjukkan kinerja yang profesional. Sedangkan bagi aparatur negara yang dari awalnya memang sudah memiliki akhlak yang baik, semua itu semakin menambah rahmat, karena dalam sistem yang korup dulunya pun mereka tetap lurus tak bergeming.

sumber: http://agustianwar.multiply.com/journal/item/3